descentralización venezolana
 
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podra acabar la descentralización?
Introducción
El presente documento representa una síntesis de un estudio de mayor amplitud
cuyo objetivo fue presentar un balance del proceso de descentralización
venezolano durante la década del noventa. El estudio en cuestión fue
promovido por el Programa de las Naciones Unidas y ejecutado por el Instituto
Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Por su intermedio,
un equipo de consultores locales desarrolló el proyecto entre julio de
1999 y febrero de 2000, guiados por los siguientes objetivos:
• Evaluar el impacto de la descentralización venezolana sobre la gestión,
la capacidad y la efectividad de los gobiernos estatales y locales.
• Identificar las contribuciones del proceso en la institucionalización de
asociaciones entre los agentes del gobierno territorial, la sociedad civil y
el sector privado.
• Evaluar el fortalecimiento de las comunidades en la planificación y la
gerencia de su propio desarrollo.
• Evaluar cómo la descentralización ha contribuido a mejorar la efectividad
en la formulación y la ejecución de programas sociales dirigidos a la erradicación
de la pobreza y de otras áreas del desarrollo humano sustentable.
La descentralización en Venezuela
Carlos Mascareño*
* Investigador CENDES-Universidad Central de Venezuela; Presidente de Gerencia y Gestión Local
(G-LOCAL), Venezuela
 
• Evaluar el valor agregado del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y de otras instancias donantes, en los esfuerzos nacionales
por fortalecer la descentralización.
• Derivar una síntesis de lecciones aprendidas a partir del conocimiento
que sobre el proceso se obtuvo.
Para contextualizar el análisis, es importante precisar que Venezuela es una
república que, constitucionalmente, ha respondido a un Estado de carácter
federal desde el siglo pasado. Así fue establecido en varios de los textos constitucionales
decimonónicos y tal concepto se ha proyectado hasta el presente.
En los actuales momentos, el país se divide en 23 entidades federales,
también denominadas Estados, 335 municipios y un distrito capital compuesto
por el municipio Libertador y los municipios Baruta, Sucre, El Hatillo
y Chacao, que pertenecen al Estado Miranda, y todos ellos forman el
área metropolitana de Caracas. La población de Venezuela, según las proyecciones
de la Oficina Central de Estadísticas e Informática (OCEI), es de
24’169.744 habitantes, que se distribuye de la siguiente manera:
260 Carlos Mascareño
Entidad Habitantes
Distrito Capital: (sólo incluye Municipio Libertador) 1.977.413
Estado Amazonas: 100,325
Estado Anzoategui: 1.140.169
Estado Apure: 466.931
Estado Aragua: 1.481.169
Estado Barinas: 583.521
Estado Bolívar: 1.306.651
Estado Carabobo: 2.106.264
Estado Cojedes 262.154
Estado Delta Amacuro: 137.939
Estado Falcón: 747.642
Estado Guárico: 638.638
Estado Lara: 1.581.121
Estado Mérida: 744.986
A pesar del carácter federal, el Estado venezolano ha transitado una historia
de centralismo que marca su fisonomía, la actitud de los líderes, la percepción
de la población, la distribución de los recursos y, en fin, el reparto de
las competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno. De esta
manera, el análisis que se realiza sobre la descentralización en la década
del noventa ha incorporado una perspectiva histórica del proceso, sin la cual
poco se entenderían las decisiones de política en los actuales momentos. Estas
decisiones se relacionan con el arreglo institucional que asumió Venezuela
para dar marcha a la descentralización del Estado. Este arreglo posee tres
elementos básicos que se desarrollan en esta síntesis:
• El sistema político, que se fundamenta en la elección de gobernadores y
alcaldes de manera universal, directa y secreta.
• La distribución de las competencias entre los niveles de gobierno.
• El comportamiento fiscal del proceso.
Sólo conocidos los aspectos anteriores, fue posible calibrar, en una medida
más justa, el impacto que la descentralización ha tenido sobre la dinámica
del país. En este documento se presentan las consideraciones referidas a los
servicios públicos descentralizados en Estados y municipios y hasta dónde
la descentralización ha incentivado la participación de la sociedad civil y del
sector privado en la gestión a nivel estadal y municipal.
La descentralización en Venezuela 261
Entidad Habitantes
Estado Miranda: (incluye 4 Municipios del Distrito Capital) 2.607.163
Estado Monagas: 599.764
Estado Nueva Esparta: 377.701
Estado Portuguesa: 830.441
Estado Sucre: 824.764
Estado Táchira: 1.031.158
Estado Trujillo: 587.280
Estado Vargas: 309.134
Estado Yaracuy: 518.902
Estado Zulia: 3.209.626
Con respecto al abordaje de los aspectos antes mencionados, es importante
introducir algunas precisiones metodológicas. Por su parte, fue necesario
trabajar el impacto en dos niveles: a través de documentos secundarios,
tanto nacionales como territoriales –fuesen estos integrales, sectoriales o
funcionales– y por medio de una muestra de Estados y municipios, en los
cuales se efectuó un intenso trabajo de campo para intentar conocer el comportamiento
de las variables. La muestra seleccionada fue la siguiente: los
Estados Carabobo, Lara, Sucre y Zulia, ubicados en diferentes coordenadas
de la geografía (Oriente, Centro, Centrooccidente y Occidente), además de
presentar grados diversos de descentralización; los municipios Arismendi
(Estado Nueva Esparta), Anaco y Guanta (Estado Anzoátegui), en el oriente
del país, Baruta, Los Salias (Estado Miranda), Girardot y Zamora (Estado
Aragua), en la parte central de Venezuela, y los municipios Palavecino y
Morán (Estado Lara), en el occidente.
En cada una de la entidades territoriales se aplicó un instrumento para
la captura de la información, referido a las variables en análisis. A su vez, allí
se aplicó una encuesta de opinión a una muestra de 1.031 líderes de la sociedad
civil venezolana, de donde se obtuvo la posición de este importante
segmento del liderazgo del país sobre el comportamiento de la descentralización.
Para el conocimiento de las relaciones de gestión entre el gobierno
territorial con la sociedad civil y el sector privado, se relevaron seis casos, en
los cuales se comentan las bondades y limitaciones de tal relación, con énfasis
en el impacto de la descentralización en el incentivo al desarrollo de estas
nuevas formas de gestión. Finalmente, se presentan algunas consideraciones
sobre las tendencias de la descentralización, a la luz de la nueva Constitución.
La evaluación realizada pretende dar cuenta del comportamiento general
de un proceso complejo y dinámico, como es la descentralización del Estado
venezolano, abordado a través de un conjunto de variables clave que
permiten obtener una idea de conjunto, tanto de su evolución en diez años
como del futuro desempeño, y sus perspectivas en relación a las expectativas
de la población.
262 Carlos Mascareño
Federalismo y centralismo: tensión constante
en la República de Venezuela
No se podría entender la descentralización venezolana de finales del siglo XX
sin comprender los rasgos federalistas de la historia republicana de Venezuela
de casi doscientos años. Pero tampoco se reconocerían varios de sus perfiles,
sin saber del centralismo que ha marcado esa misma historia. Puede parecer
una contradicción o una aparente paradoja pero así resulta de dilemática
la conformación y la evolución del Estado venezolano. Federalismo y
centralismo han hecho presencia en la eterna discusión política, en una permanente
tensión que aún hoy, en el inicio del siglo XXI, no se resuelve.
Cuando se firma el Acta de Independencia, el 5 de julio de 1811, la sociedad
que hoy es Venezuela apenas tenía 34 años de haber sido integrada
militarmente, a través de la creación de la Capitanía General, en 1777. Meses
antes, también por mandato regio de Carlos III, en diciembre de 1776,
habíase creado la Intendencia del Ejército y Real Hacienda, a cargo del intendente
en Caracas, con la jurisdicción en las provincias de Caracas, Cumaná,
Guayana y Maracaibo, e islas de Margarita y Trinidad. Más aún, la
unidad física política, judicial y eclesiástica de la futura Venezuela sólo se alcanza
después de la instauración de la Real Audiencia de Caracas, en julio
de 1786, y del Arzobispado de Caracas, en noviembre de 1803, ambas instituciones
con jurisdicciones sobre el mismo territorio que ocupaba la Capitanía
General (García Chuecos: 1935).
Hasta entonces, trátase de un territorio conformado por provincias separadas
y autónomas, tanto en lo político como en lo económico, dependientes
de diferentes centros de poder localizados en el exterior, a lo cual se
añadía la circunstancia de la incomunicación interna por vía terrestre y una
dilatada trayectoria de tensiones y conflictos entre las autoridades citadinas
de los cabildos (institución transportada desde la península ibérica) y las respectivas
provinciales, fraguadas y curtidas por la necesidad de la corona española
de ejercer un mayor control del territorio.
La República nace, entonces, como un territorio de provincias desintegradas.
La Constitución, promulgada en diciembre de 1811, otorga amplias
facultades a las ocho provincias que participaron en su elaboración –Margarita,
Mérida, Cumaná, Barinas, Trujillo y Caracas- sin haber estado presentes
Maracaibo, Guayana y Coro, por seguir bajo el régimen colonial espa-
La descentralización en Venezuela 263
ñol. No obstante, la realidad de alteración y dispersión de la sociedad de
aquel momento hizo que la de 1811 creara una federación ficticia (Ministerio
de Relaciones Interiores, 1983).
En septiembre de 1830, Venezuela se separa de la Gran Colombia y se
aprueba un nuevo texto constitucional conocido como Constitución de Valencia
o Paecista. La misma consagró una fórmula centro–federal con gobernadores
dependientes del presidente de la República y diputaciones provinciales
con miembros electos a nivel local. Pero es centralista, entre otras circunstancias
porque no dejó a las provincias otro beneficio que una escuálida
descentralización administrativa, al introducir prohibiciones expresas a
las actividades de las diputaciones y, por tanto, no existió un verdadero espíritu
federal. Este régimen constitucional, basado en el acuerdo de las oligarquías
liberales y conservadoras, derivado de la guerra independentista,
fue el más largo del siglo XIX. Veintisiete años después, en 1857, José Tadeo
Monagas impuso un nuevo texto, el de mayor contenido centralista que
ha tenido el país. Se trató de una forma efímera pues, en 1858, producto de
la Constituyente de Valencia, se dictó un nuevo texto constitucional que introdujo
algunos perfiles federales, como intento para detener una inminente
guerra civil, y se estableció la elección directa de los gobernadores (Ministerio
de Relaciones Interiores, 1983).
La constitución de 1864, reconocida como auténticamente “federal”,
mantiene intacta la división de 20 provincias que se había fraguado hasta
1856. La diferencia radica en que, en adelante, las provincias pasarán a denominarse
“Estados” y, así, evolucionan hasta el presente. A su vez, se consagra
la figura del senado como instancia de representación de los Estados,
el principio de elección directa de los gobernadores, y se instituye el principio
que reconoce las autonomías recíprocas de los territorios, y conserva
aquellas atribuciones que no se delegaron al poder federal. Por ello, la Constitución
de 1864 representa la base de las futuras constituciones, hasta la de
1961 (Oropeza: 1971).
No obstante su proyección, la Constitución federal no tiene referencia
con el comportamiento real de la sociedad. De la guerra federal surgió un
tipo particular de liderazgo armado, el caudillo, que se reprodujo de diversas
maneras en las diferentes regiones del país, y las sometió a una constante
inestabilidad. Fue Guzmán Blanco quien asumió la moldeadura de ese
ensayo de convivencia política. Ese autócrata, quien encabezó uno de los re-
264 Carlos Mascareño
gímenes más importantes del siglo XIX venezolano, logró traducir un ensayo
de organización y modernización que pretendió una mayor coherencia a
la vida del país, en claro esfuerzo contra las bifurcaciones del caudillismo. Se
trataba, el de Guzmán, de un gobierno que, durante 17 años (1870 –
1887), intentó detener las pretensiones de soberanía de los caudillos regionales;
Guzmán, efectivamente, no pudo liquidarlos, pero impuso un pacto
político de condominio que permitió la disminución de las turbulencias
(Pino Iturrieta, 1994).
Juan Vicente Gómez consolidó y, sobre todo, definió y profundizó el carácter
centralizador del Estado venezolano. Las constituciones de Gómez sinceraron
ese carácter y perfilaron con nitidez su rasgo fundamental: la autocracia.
En lo que atañe a la tensión centro–federalismo, ésta quedó clausurada
durante los 27 años de dictadura y se resolvió a favor de la centralización
absoluta. Así, en la Constitución del 1914, se prohibió a los Estados crear
impuestos, norma que se unió a un conjunto de prohibiciones y limitaciones
a las entidades, con lo cual se negaba todo principio federal. Esta tendencia
anuladora continúa y se profundiza cuando, en la Constitución de 1925,
se reemplazaron definitivamente las rentas estatales (salinas, perlas, minas,
tierras baldías) por la figura del ‘situado constitucional’ y se determinó la renuncia
de sus competencias por parte de los Estados. Finalmente, la ausencia
de autarquía de los entes territoriales fue refrenada con la supresión, en
esa misma Constitución, de la autonomía política, cuando Gómez logró que
los presidentes de los Estados (hoy gobernadores) fueran designados por el
Presidente de la República, y así sinceró una realidad manejada solapadamente
por todos los autócratas que le precedieron (Oropeza, 1971).
La Constitución de 1961 recogió con fuerza el carácter centralizador del
Estado venezolano avalado, ahora, por el poder de los partidos políticos. Es
por ello que, de ese texto, se habla como la base que formalizó el sistema de
federación–centralizadora, en donde los partidos políticos asumieron el monopolio
del poder, y acapararon la representatividad y la participación política,
al permanecer la Federación como una forma y vaciar a los Estados de
todo contenido.
Sin embargo, la discusión federalista siempre había estado presente en
la conformación de los partidos políticos venezolanos. En la consulta al liderazgo
nacional, que efectuara la Comisión Presidencial para la Reforma
del Estado, COPRE, durante 1985, se abrían de nuevo las ventanas, colo-
La descentralización en Venezuela 265
cadas en la Constitución de 1961, para la diatriba federalismo–centralismo
en Venezuela, ahora en un marco diferente al de la época caudillista del siglo
XIX. La discusión entró en un momento de crisis del Estado democrático
y del sistema político de partidos, ante lo cual era necesario estimular
cambios en la distribución del poder.
A pesar de la oposición que surgió, la descentralización en Venezuela
contó con el apoyo de los liderazgos regionales, la sociedad civil y de miembros
de las cúpulas a nivel nacional. Se tenía la seguridad sobre la madurez
de la sociedad para asumir y digerir tales cambios, visión que culminó, finalmente,
con la aprobación de la ley sobre elección y remoción de los gobernadores
de Estado, en agosto de 1988, reformada luego en abril de 1989;
la reforma de la ley orgánica de régimen municipal, en junio de 1989, en la
que se consagraba la figura del alcalde con su elección en forma directa y la
promulgación de la ley orgánica de descentralización, delimitación y transferencia
de competencias del poder público, en diciembre de 1989. Se iniciaba,
de esta manera, un camino que intentaría, en los siguientes años, “dar
respuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de incremento
de la eficiencia de los servicios públicos y la administración (Congreso de
la República, 1989). De esta manera, el país asistió, el primer domingo de
diciembre de 1989, a sus primeras elecciones directas, universales y secretas
de gobernadores y alcaldes de su historia republicana.
El comportamiento del arreglo institucional
de la descentralización
Las bases fundamentales que dieron lugar al proceso de descentralización
que ha vivido Venezuela en el período 1990–1999 se encuentran consagradas
en la Constitución de 1961, la que, a su vez, conservó las disposiciones
y el espíritu de la Carta de 1947.De allí se derivan las precisiones que permitieron
un arreglo institucional particular, que se expresa en la aprobación
de los siguientes instrumentos jurídicos:
Primer momento: 1988–1989
• Ley sobre elección y remoción de los gobernadores de Estado.
• Ley sobre el período de los poderes públicos de los Estados.
266 Carlos Mascareño
• Reforma de la ley orgánica de régimen municipal para la creación y la
elección de la figura del alcalde.
• Ley orgánica de descentralización, delimitación y transferencia de competencias
del poder público.
Segundo momento: 1993
• Decreto–ley que regula los mecanismos de participación de los Estados
y municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el fondo
intergubernamental para la descentralización.
• Ley de asignaciones económicas especiales para los Estados derivadas de
minas e hidrocarburos.
A partir de dicho arreglo, se inició una compleja dinámica en los ámbitos
político, competicional y fiscal de Estados y municipios, cuyos principales
rasgos se presentan a continuación.
Alteraciones del sistema político
La descentralización venezolana introdujo alteraciones en la dinámica del
sistema político. La elección de gobernadores y alcaldes y la transferencia de
competencias y recursos han determinado cambios en la concentración del
poder con tendencia de éste a desagregarse territorialmente en Estados y
municipios, diferente al esquema prevaleciente, cuando todas las negociaciones
confluían en un solo punto: el gobierno central y las cúpulas de los
partidos nacionales (Arenas; Mascareño, 1996). En esta perspectiva, es necesario
destacar que, cuando los gobernadores eran designados, todos pertenecían
al partido de gobierno, las asambleas legislativas eran mayoritariamente
del gobierno y los concejales municipales estaban distribuidos entre
AD y COPEI. En la nueva realidad, los gobernadores electos se han venido
distribuyendo entre varias organizaciones políticas, con un máximo de rompimiento
del bipartidismo territorial en las elecciones de 1998 (ver Anexo
Nº 1).
Así, la primera reacción de los partidos políticos de los noventa, ante la
descentralización, fue el reconocimiento de los liderazgos regionales. La pre-
La descentralización en Venezuela 267
sencia de gobernadores y alcaldes activos del partido COPEI, AD, MAS y
Causa R así lo determinaron. Las cúpulas no tuvieron otra alternativa que
asimilar la irrupción del liderazgo de provincia. Una más clara demostración
de esta realidad se expresó en la proliferación de candidatos a la Presidencia
de la República por parte de ex–mandatarios regionales y locales: Claudio
Fermín, Oswaldo Álvarez Paz, Henrique Salas Romer, Andrés Velásquez,
Irene Sáez (Arenas; Mascareño, 1996). También otros estudios han arribado
a conclusiones similares cuando expresan que la descentralización, al ser
una nueva fuente de cargos públicos, ha revitalizado y redimensionado las
dinámicas intrapartidistas. Paulatinamente, se sucedieron cambios en los
orígenes del poder en el seno de estas agrupaciones, en la medida que las regiones
adquirieron una mayor importancia (Guerón y Manchisi, 1996).
Varios estudios y sondeos de opinión coinciden en un reconocimiento
de la población hacia alcaldes y gobernadores. Para 1996, la empresa Datanálisis,
en sus encuestas de opinión nacional, incorporó elementos referidos
a la descentralización. Los resultados fundamentales, para aquel momento,
fueron los siguientes (Datanálisis, 1996):
• Más del 50% de los encuestados conocían el significado de la descentralización.
• El 80,3% de la población estaba de acuerdo con que la descentralización
continuara, a pesar de sus defectos (42,6%).
De igual manera, el proyecto sobre la Agenda de la Descentralización Venezolana,
efectuado por el ILDIS durante 1998–1999, logró la opinión de actores
nacionales y locales del mundo político, académico y el sector público.
Todos estuvieron de acuerdo con que se debía mantener la elección directa
de gobernadores y alcaldes, y que estos funcionarios públicos se deben, fundamentalmente,
a sus electores. En este estudio surgió como una posible tendencia
el alargamiento del período de gobernadores y alcaldes a cuatro (4)
años, norma que se materializó en la nueva Constitución (ILDIS, 1999).
El presente estudio realizó su propia encuesta de opinión, esta vez focalizada
y dirigida a líderes de la sociedad civil venezolana, a través de una
muestra de representantes localizados en diferentes puntos de la geografía
nacional y pertenecientes a organizaciones de diversa naturaleza. De su aplicación,
se han obtenido los siguientes resultados:
268 Carlos Mascareño
• El 66,44% declaró saber qué es la descentralización, en contraste con el
25,99%, que posee poca información.
• El 89,14% cree que la elección de gobernadores y alcaldes es conveniente
para el país. Sólo el 1,84% dice que es perjudicial, y el restante 9,02%
cree que no ha tenido efecto.
En síntesis, la realidad de la década nos dice que las estructuras del sistema
político tienden a variar cuando se introduce un esquema descentralizado
de distribución del poder que, como en el caso venezolano, contempla la
elección directa de gobernadores y alcaldes. En esa misma medida, la mayor
cercanía de estos funcionarios con la población que los eligió les exige un
mayor esfuerzo, que no se realizaba cuando todo dependía del gobierno central,
donde la legitimidad dependía de quién ejercía la designación. Todo
ello conduce a la aparición e implantación de un nuevo y un mejor liderazgo
territorial. Tal circunstancia, a su vez, presiona a los partidos y los obliga
a buscar adaptaciones para aprovechar y ubicarse con éxito en las nuevas
realidades. Sin embargo, la prevalencia de una cultura clientelar y personalista,
negada a la participación, atenta contra las bondades de la descentralización
y pone en riesgo los múltiples esfuerzos que, en lo personal, efectúan
gestores públicos en gobernaciones y alcaldías.
Con todo, la descentralización oxigenó la alicaída legitimidad del sistema
político y le confirió un respaldo que se erosiona si la población no ve
correspondidas sus expectativas. La capacidad de respuesta dependerá tanto
de la apertura del sistema político a la ciudadanía como de la efectividad que
se logre en el ámbito competicional. A continuación se analiza este factor.
¿Hasta dónde se han asumido las competencias?
En los primeros cuatro años de aprendizaje y acumulación del proceso de descentralización,
se logró avanzar en las siguientes competencias concurrentes:
• La salud representó la competencia más negociada durante los primeros
años de la descentralización. Seis Estados decidieron incursionar en el
proceso, hasta arribar a la firma del convenio de transferencia con el poder
nacional.
La descentralización en Venezuela 269
• Solo el Estado de Aragua decidió adelantar otras competencias –atención
al menor y atención al anciano– hasta lograr el convenio.
• Se observa un patrón común: los Estados avanzan con cierta rapidez en
la creación de know-how y preparación de su estudio, al haber realizado
la solicitud de transferencia en tiempos promedios de un año; sin embargo,
el proceso posterior de tránsito por el Senado, y la definitiva
aprobación del programa, hasta la preparación y la firma del convenio
definitivo, pudo ocupar un promedio de hasta dos años y medio. Esta
última situación parecería desempeñar un papel inhibidor, toda vez que
demanda un esfuerzo considerable de la gestión de una entidad federal.
Queda pendiente, para una futura agenda, el desarrollo de la competencia
de educación y la estabilización del conjunto de áreas concurrentes
con el poder nacional.
Para finales del período 1990–1999, la descentralización venezolana muestra
una relación de sus competencias concurrentes, como la que se resume
en el cuadro del Anexo Nº 2. De allí puede afirmarse que el avance ha sido
gradual, relativamente lento, pero con éxito evidente, en áreas como deporte
y salud en lo que a materialización de convenios se refiere.
Por el contrario, el mecanismo establecido para asumir las competencias
exclusivas de los Estados ha determinado un mayor avance en esta materia.
La relación de competencias asumidas, para finales de 1999, se refleja en el
cuadro del Anexo Nº 3. Así, las entidades federales pasaron a administrar
los puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, las salinas, el papel sellado y
los minerales no metálicos.
En referencia a las competencias municipales, no existe un registro pormenorizado
que permita visualizar el cuadro de asunción de las competencias
contempladas en la ley orgánica de régimen municipal. Sin embargo, a
lo largo de la década, se ha perfilado un conjunto de opiniones que coinciden
en una crítica fundamental al régimen municipal: se trata de una norma
demasiado homogénea en cuanto a la exigencia del sistema competicional,
que no deja lugar a la diversidad del gobierno local. Tal circunstancia
ha determinado que sean sólo algunos municipios, grandes y medianos en
términos de población e ingresos, los que se aproximaron a la asunción del
conjunto de competencias preestablecidas y, lo más importante, intentar
darle cumplimiento.
270 Carlos Mascareño
Es importante señalar algunos avances en materia competicional, que
surgen como intentos por superar la anterior situación en estos diez años de
descentralización. Un resumen de ello es el siguiente (PNUD, 1999).
• Se observa una tendencia a la recuperación de atribuciones municipales
que habían sido asumidas por el poder nacional. De manera particular,
se cita el caso del aseo urbano y domiciliario, servicio que era prestado
en algunas zonas del país por el Ministerio de Sanidad y, en Caracas, por
un instituto autónomo nacional.
• La anterior tendencia se manifiesta también en el caso de la policía de
tránsito en las ciudades, competencia asumida por el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, sin que ninguna norma jurídica lo hubiera
determinado. Vinculado a esta área, debe mencionarse la recuperación
paulatina de la regulación y el fomento del transporte público urbano.
• En relación a servicios complejos y de alta inversión, se viene dando un
proceso de “municipalización” de la prestación del servicio de agua,
cloacas y alcantarillado, el cual había sido asumido por el Instituto Nacional
de Obras Sanitarias (INOS), eliminado definitivamente en 1994.
En esta materia, se encuentran funcionando las empresas Aguas de Monagas,
HidroLara y Aguas de Mérida, de Portuguesa y Yaracuy, con participación
accionaria de las alcaldías y la gobernación de dichas entidades.
Adicionalmente, se han registrado las empresas de agua en los estados
Apure y Cojedes, cuya operación debería iniciarse pronto (Hidroven,
1999).
• De igual manera, se han desarrollado negociaciones exitosas para asumir
el servicio de energía eléctrica. En el Estado Nueva Esparta, los municipios
crearon, mediante licitación internacional, la empresa de energía
local; para su regulación, ha sido creada una mancomunidad cuya
misión es el control de calidad del proceso para asumir la competencia.
En ambos casos, agua y electricidad, se trata de dar cumplimiento al Artículo
5º de la ley de descentralización, que prevé la creación de empresas
mixtas con la interacción de los diferentes niveles de gobierno.
• Finalmente, se han delegado funciones a nivel municipal para la ejecución
de programas sociales, como el programa materno infantil (PAMI),
el Programa Alimentario Estratégico (PROAL), el alimentario y el
transporte escolar, el de capacitación y empleo joven de capacitación la-
La descentralización en Venezuela 271
boral. En esta perspectiva, el municipio resulta ser un nivel óptimo para
la administración de este tipo de programa.
Aproximación al comportamiento fiscal
de la descentralización
Al analizar en conjunto, pudiera afirmarse que el arreglo institucional, dirigido
a incrementar la proporción de los recursos financieros de los entes territoriales
dentro del total de los ingresos del gobierno, logró un primer objetivo:
la suma del ingreso de Estados y municipios en Venezuela pasó de ser
el 17,18% del presupuesto nacional, en 1989; a representar el 2,39%, en
1998, y el 27,07%, en 1999, tal como puede deducirse del cuadro correspondiente
al Anexo Nº 4. Sin embargo, la estructura de los ingresos de los
Estados venezolanos, en la década de 1990–1999, no logró variar sustancialmente
lo que ha sido su comportamiento histórico en el marco de modelo
centralista: se mantiene la absoluta dependencia de las transferencias del gobierno
nacional.
Si bien las entidades incrementaron, en la década, su participación en
los ingresos, desde un 13%, en 1989, a un 20%, en 1998, y 18%, en 1999,
los ingresos propios, estimados para 1999, terminaron siendo del 1,61%,
que en nada se diferencia del 0,97% que representaban en 1989, antes de la
descentralización, tal como se observa en el Anexo Nº 5. Durante
1991–1994, los ingresos propios acusaron un leve incremento, producto del
inicio de las operaciones de servicio, como los portuarios y las autopistas y
carreteras; esa relación disminuyó a sus niveles iniciales una vez que entraron
en vigencia, a partir de 1994, las transferencias por concepto de las
competencias asumidas, la ley de política habitacional, el fondo intergubernamental
para la descentralización (FIDES) y la ley de asignaciones económicas
especiales. Así, se observa cómo los recursos por concepto de transferencias
de competencias alcanzaron el 14,02% de los ingresos totales para
1999. Por su parte, el FIDES ubica alrededor del 10%, lo que también se
logra con la ley de asignaciones económicas especiales.
Por el lado del gasto, en las entidades federales los sectores educación,
infraestructura, seguridad y salud mantienen la principal atención en la
asignación de recursos y, entre todos, concentran alrededor del 50%, con
272 Carlos Mascareño
valores máximos de 55% en los años 1991 y 1995, tal como se deduce del
Anexo Nº 6.
Por su parte, de acuerdo a lo establecido en los artículos 111, 112 y 113
de la ley orgánica de régimen municipal, el abanico de ingresos de los municipios
venezolanos resulta ser bastante amplio. En este marco normativo,
se ha previsto una base de ingresos propios, tanto por la vía de los impuestos
y tasas de servicios locales, como por otras opciones, como las multas y
los ingresos patrimoniales, entre otros. Así, la proporción de los ingresos
propios de los municipios, en relación al total de sus ingresos, era de 65%
para 1986, mientras que las transferencias por situado representaban el otro
35%. De tales ingresos, la patente de industria y comercio (PIC) y los impuestos
a inmuebles urbanos concentraban el 43,5% de los ingresos totales.
Sin embargo, producto del incremento de las transferencias por la vía del
FIDES, la ley de asignaciones económicas especiales y el aumento del situado,
la proporción de ingresos propios disminuyó al 50% para 1999.
A pesar del incremento de la proporción del ingreso público territorial
en Venezuela, es conveniente evaluar una restricción de gran impacto para
el proceso de descentralización venezolana, y es la referida al valor real del
ingreso per cápita territorial.
Del Anexo Nº 7 se deduce la caída del ingreso del sector gobierno a precios
constantes, al disminuir en el lapso de 1993–1999 a valores anuales
promedio menores a los existentes para 1989. Por el contrario, el valor del
ingreso territorial se incrementó en un 34%, como promedio, para el período
1994–1999, en relación con el mismo año 1989.
Sin embargo, en términos de per cápita, además de una abierta caída del
ingreso nacional en más del 35% entre 1989–1999, el per cápita de los ingresos
territoriales apenas si puede mantenerse en valores cercanos a los acusados
en 1989, al igual que la relación del ingreso respecto al PIB. En tal
sentido, un proceso de descentralización que apunta a incrementar la eficiencia
y la eficacia de los servios públicos, tendría que contar con un per
cápita real que superara con creces el punto del cual ha partido. No ha sido
así, y ésta situación, inocultable, compromete la sostenibilidad de un proceso
complejo como la descentralización.
La descentralización en Venezuela 273
Impacto de la descentralización en los servicios públicos:
logros y limitaciones
Uno de los supuestos centrales de la descentralización del Estado es su incidencia
en el desempeño de los servicios públicos, toda vez que el traslado de
recursos y de poder de decisión a los niveles territoriales de gobierno configuran
el incentivo para que ellos mejoren. Además, se asume que la población
estará más cercana al responsable de la provisión de cada servicio en
particular, y así se generará una interacción de mayor intensidad, que presionará
hacia el objetivo buscado. Teóricamente, se trata de supuestos correctos;
sin embargo, en los hechos, pueden intervenir factores que vulneran
el esquema planteado y, como consecuencia, disminuye la posibilidad
del mejoramiento de los servicios o, en todo caso, su nivel de expectativa.
Varios son esos factores, entre los que se cuentan, en primer término, la
no correspondencia entre los recursos asignados y la responsabilidad delegada
al nivel de gobierno; en segundo lugar, las regulaciones excesivas o la ausencia
de buenas políticas por parte del nivel nacional de gobierno inhiben
el incentivo de la descentralización, con lo cual los actores no se comprometen
lo suficiente con el éxito del servicio encomendado. Un tercer factor frecuentemente
encontrado es la fuerte presencia de los intereses clientelares-
–partidistas en el manejo del recurso humano; con ello, la productividad del
servicio se encontrará limitada. Finalmente, la política de descentralización,
a veces, adolece del desarrollo y de la aplicación de tecnologías de gestión
apropiadas como para replantear los paradigmas en la prestación de un servicio
determinado.
En Venezuela están presentes, tanto los objetivos de la descentralización
antes mencionados, como los factores que las contrarrestan. Adicionalmente,
es importante recordar que nuestro país se caracteriza por una constante
crisis fiscal, social, económica y política, todo lo cual conspira contra los
propósitos originales. En este sentido, realidades como las condiciones de
salud, educación, nutrición o acceso a la vivienda dependerán más de las
restricciones del entorno que de los esfuerzos del servicio mismo a nivel territorial.
En otra perspectiva del análisis, el país enfrenta una restricción severa,
que impide arribar a conclusiones definitivas acerca de si determinado servicio
público ha mejorado o no a partir de la descentralización: la ausencia
274 Carlos Mascareño
de estadísticas sistemáticas y confiables, que permitan la comparación del
antes y el ahora en la vida de un servicio. Así, a los efectos del presente estudio,
se ha realizado un esfuerzo de localización de información dispersa,
tanto a través del trabajo de campo como de fuentes secundarias y publicaciones
sectoriales nacionales, que pudieran facilitar la evaluación. De esta
manera, se observará que buena parte de ella transcurrirá a partir de datos
que informan más con relación al mejoramiento de la eficiencia, de la infraestructura
del servicio, de los proyectos y acciones ejecutadas, que sobre
indicadores de impacto real sobre la satisfacción de la población.
Los servicios de salud
En este documento se abordan dos vertientes del análisis de los servicios de
salud descentralizados: la primera se refiere al aspecto de hasta dónde este
esquema puede mejorar los indicadores de salud de la población y, la segunda,
obliga a indagar si, efectivamente, la descentralización incentiva el desarrollo
de nuevas y mejores experiencias para la prestación del servicio.
¿Existen cambios en los indicadores de salud?
El presente proyecto intentó una aproximación a algunos indicadores básicos
en los cuatro Estados muestra. Los resultados se muestran en el cuadro
del Anexo Nº 8.
De los datos recogidos en el cuadro, es posible derivar las siguientes apreciaciones:
• En los casos de los Estados Carabobo y Lara, es notoria la disminución
de los índices de mortalidad infantil, neonatal y postneonatal durante el
período 1990–1998. En Sucre, la disminución es de un punto en mortalidad
infantil y de valores menores al punto en la neonatal y la postneonatal.
• En el Estado Zulia, la tasa de mortalidad infantil, que era del 35,98%
en 1990, bajó al 29,82% en 1998. Sin embargo, este último nivel toda-
La descentralización en Venezuela 275
vía resulta alto. Igual circunstancia se observa para Zulia en sus índices
de mortalidad neonatal y postneonatal, las cuales, a pesar de haber disminuido,
continúan con valores por encima de la media nacional.
• Se observa una disminución sensible de la tasa de natalidad en todas las
entidades federales, y resaltan las caídas en Sucre y Zulia, con diferencias
de 12 y 8 puntos, respectivamente.
• Pudiera asociarse la disminución continua y pronunciada de los indicadores
al mejoramiento institucional del aparato de salud en aquellas entidades
que, como Carabobo, Lara y Sucre, lograron la unificación temprana
de su estructura de salud, e impulsaron bajo este esquema el proceso
de descentralización. De ser así, es posible encontrar en estos Estados
nuevas y mejores prácticas de gestión, que han incentivado el mejor
desempeño del sector. Veamos a continuación hasta dónde ello es
cierto.
¿Ha mejorado el desempeño institucional en los servicios de salud
con la descentralización?
Estado Carabobo
En esta entidad, las consultas preventivas han crecido a una tasa mayor que
las consultas curativas entre 1990–1998; en el primer caso, el incremento es
del 96% y, en el segundo, de 83%. En segundo lugar, el número de consultas
preventivas y curativas se incrementó en 11% durante el período
1990–1993, antes de que se asumieran los servicios, y en un 70% para el
período 1994–1998, después de la unificación de la rectoría del sector.
En otro sentido, la política de atención primaria puesta en marcha a
partir de 1995 ha determinado que, para 1998, las tres cuartas partes de las
consultas se hayan efectuado en la red ambulatoria. Estos resultados van
asociados al hecho de que todos los ambulatorios se han rescatado y se encuentran
operando, y el 28% de ellos trabaja las 24 horas del día, sobre todo
los que se ubican en zonas de alta concentración poblacional.
276 Carlos Mascareño
Estado Lara
Desde el inicio de la descentralización, el gobierno del Estado Lara se propuso
el desarrollo de un modelo de salud con énfasis en la prevención, la atención
primaria y la participación de la sociedad civil. En este marco, en octubre
de 1990, fue creada, por decreto del gobernador del Estado, la fundación
para el desarrollo de la salud, Fundasalud–Lara, sin que todavía se hubiesen
iniciado las negociaciones para solicitar la transferencia de los servicios de salud.
Para aquel momento, se impulsaron programas de prevención y se incorporá
a un número reducido de organizaciones civiles. Para la fecha, Fundasalud
interactúa con más de setecientas organizaciones de la sociedad civil,
y consolida múltiples programas de prevención y promoción de salud.
Estado Sucre
A partir de 1993, las autoridades del Estado Sucre se plantearon y efectuaron
dos estrategias básicas: la primera, tomar medidas efectivas para atacar la crisis
institucional, y la segunda, impulsar el proceso de descentralización al
conferirle solidez a la institución rectora. En el primero de los casos, se fue
resolviendo la rémora quirúrgica, con lo cual se intentaba descongestionar esta
demanda y, a la par, se implantó la política de ambulatorios 24 horas en
aquellas concentraciones poblacionales donde se lograra mayor impacto. De
esta manera, entre 1993 y 1995 se quintuplicaron los pacientes atendidos en
los cinco ambulatorios urbanos que adoptaron esta modalidad en la ciudad
de Cumaná; a partir de entonces, la demanda de atención en el hospital central
de dicha ciudad ha ido disminuyendo progresivamente, especialmente en
la emergencia de adultos y en Pediatría (Franco; Villalobos, 1996).
Estado Zulia
Esta entidad fue escenario de fuertes conflictos entre la instancia nacional y
la estatal de salud, como consecuencia de la dualidad de competencias que
operó en el período 1990–1994, lapso en el cual poco se cumplió el acuerdo
provisional entre las partes. Tal realidad comienza a superarse a partir de
la firma definitiva del convenio de transferencia, en diciembre de 1994. A
partir de entonces, en el Zulia se han intentado varios esfuerzos, tanto para
La descentralización en Venezuela 277
fortalecer la red de atención como para incrementar, de manera limitada, los
niveles de participación ciudadana a través de los sistemas locales de salud.
A pesar de estas circunstancias, para 1998 las consultas preventivas se habían
incrementado hasta alcanzar el 27% del total de consultas, incluidas las
emergencias, cuando, para inicios de los años noventa, eran menor al 20%.
Además, el 57% de las consultas se efectúan en la red ambulatoria, cuando
antes de la descentralización la proporción era menor al 40%.
Restricciones de los servicios descentralizados de salud
Parecería que el mejor desempeño de la red asistencial y la disminución de
algunos índices de salud, en Estados descentralizados, tienen que ver con el
impulso inicial y la prioridad que las autoridades estatales le han concedido
al sector. Además, se trata de la competencia concurrente de mayor avance
en el país, dentro de las llamadas competencias de alta complejidad, por lo
cual los dirigentes regionales no pueden sustraerse de su atención.
Sin embargo, es necesario advertir algunas realidades presentes que pudieran
limitar, y hasta anular, en el mediano plazo, los logros que hasta el
presente se encuentran. En primer término, las autoridades regionales no logran
alcanzar un mayor grado de gobernabilidad del sistema, producto de
los pasivos laborales aún pendientes; con ello, el conflicto siempre amenaza
con aparecer. En segundo lugar, algunas políticas acertadas de salud pueden
verse vulneradas con los cambios de gobierno y, con ellos, de orientación.
Ante tal realidad, se impone el monitoreo constante de la autoridad nacional
de salud, que es la llamada a preservar las condiciones mínimas de operación
del sistema. Y, finalmente, los servicios descentralizados de salud ya
acusan severas restricciones financieras, que inhiben la aplicación de nuevas
y más efectivas tecnologías de gestión y el mantenimiento de la oferta, por
lo menos en el nivel actual. Esta vertiente del problema tiene que ver con
las indefiniciones aún persistentes en cuanto al modelo nacional de acceso
y al financiamiento del sector, cuya resolución incidirá, definitivamente, en
una sana gestión descentralizada.
278 Carlos Mascareño
Los servicios educativos
La educación constituye el otro servicio de gran complejidad que acompaña
al de salud. Y, a diferencia de este último, una posible evaluación del desempeño
de los servicios descentralizados educativos debe tener presente
que éstos no han sido efectivamente descentralizados en ninguna entidad federal
del país. Si bien Aragua, Lara y Nueva Esparta firmaron el convenio
de transferencia, en estos territorios todavía no se ha logrado –apenas se ha
iniciado– la unificación institucional, tan cara y necesaria para aspirar a un
mejor desempeño del sector. De allí que, a estos efectos, nos encontramos
con esa primera restricción, la cual impide determinar hasta dónde el proceso
ha impactado los indicadores educativos en una entidad. Pero, además,
es necesario aclarar que existe una segunda gran restricción: en Venezuela no
se cuenta con indicadores de impacto referidos a la evolución del rendimiento
y de la capacidad real de los estudiantes venezolanos. Sólo se manejan
indicadores de eficiencia o eficacia, medidos a través de cobertura, repitencia
o prosecución.
Sin embargo, las entidades federales han incrementado su participación
en la matrícula preescolar, al pasar, de un 11%, al 22% del total nacional.
También han aumentado, más discretamente, sus proporciones en la encuesta
básica de 1º a 6º y, en la básica, de 7º a 9º.
Limitaciones y obstáculos en la gestión descentralizada de la educación
Manejar descentralizadamente cerca de cuatro millones de estudiantes de
educación preescolar y básica, en más de 15.000 planteles donde concurren
cerca de 200.000 docentes, supone un esfuerzo gigantesco y, sobre todo, de
alta exigencia en términos de conducción. Allí, precisamente, radica la principal
restricción de la descentralización educativa en Venezuela: hasta el momento
no se ha logrado la unificación de las autoridades territoriales para
conducir con fuerza el destino de los servicios educativos. A todas luces, pervive
una profunda compartimentalización del poder, disgregado a lo largo y
ancho de una estructura burocrática, donde coexisten nuevos y antiguos
métodos de formulación de política, planificación, administración y gestión
del proceso. Con ello, se visualiza la presencia conflictiva de diversos apara-
La descentralización en Venezuela 279
tos, cada uno con espacios en la toma de decisiones (Bronfermajer y Casanova,
1999).
El deporte descentralizado
El servicio deportivo ha resultado ser, sin lugar a dudas, el más conocido y
aceptado en las entidades federales del país. La causa de tal fenómeno se relaciona
con la consolidación de los juegos juveniles nacionales, evento cuyas
organización, animación y ejecución han sido plenamente asumidas a
nivel territorial. La población percibe en estos juegos una sana y necesaria
competencia que incentiva el desarrollo de los atletas.
Vivienda y desarrollo habitacional
El área de la vivienda es una de las competencias concurrentes que no ha
sido formalmente asumida a través de convenios de transferencia, pero que
es objeto de atención prioritaria en todas las entidades federales de Venezuela.
Efectivamente, en las veintidós entidades federales (excepto Vargas, que
es de reciente creación), fueron creadas, en diferentes momentos, instituciones
estatales ocupadas de atender la problemática habitacional. En Carabobo,
por ejemplo, se creó el Instituto de Vivienda y Equipamiento de Barrios,
en 1990. En Lara, la competencia fue asumida a través de la Fundación Regional
de la Vivienda. También en Sucre se creó la fundación regional FUNREVI,
en 1993 y, en Zulia, opera el Instituto de Desarrollo Social, creado
antes de la descentralización, que ejecuta la política habitacional de la entidad.
Restricciones para una mejor prestación
del servicio de vivienda a nivel descentralizado
Si bien el esfuerzo que se constata en los Estados es fundamental para atacar
el problema de la vivienda, la dimensión del mismo rebasa las capacidades financieras
de las mismas. Ello supone, como consecuencia, la consolidación
de una política habitacional nacional más allá del Estado mismo, que incor-
280 Carlos Mascareño
pore al ciudadano y al sector privado en el financiamiento y en la ejecución.
Si bien esta filosofía quedó plasmada en la reciente ley del subsistema nacional
de vivienda, que se aprobó a finales de 1998, en el marco del sistema nacional
de seguridad social, tales instrumentos jurídicos han quedado sin efecto
a partir del proceso constitucional de 1999 y, además, no queda claro ahora
si, efectivamente, la nueva política apuntará hacia la resolución del punto
nodal, que no es otro que el financiamiento.
Agua potable y saneamiento
En 1990 se creó la Empresa C.A. Hidrológica de Venezuela (Hidroven), como
casa matriz del sector agua; paralela y sucesivamente se crearon diez empresas
hidrológicas regionales, esquema concebido como de carácter transitorio,
ya que el objetivo final debería ser la transferencia del servicio a los
gobiernos locales, con la posibilidad de que, además, participaran las gobernaciones
de Estado en la promoción y el desarrollo de empresas operadoras,
de acuerdo a lo que se había establecido en el Artículo 5º de la LODDT.
Efectivamente, a partir de 1993 comenzó a tomar forma una estrategia para
la descentralización del servicio (o devolución al municipio), concebida
como un proceso que aspiraba a incrementar la gobernabilidad, incorporar
tecnologías y prácticas gerenciales modernas, regularizar las relaciones intergubernamentales
y garantizar la autonomía financiera y operativa de las
operadoras. El esquema general para la transferencia que se ha venido aplicando
ha tenido como objetivo la constitución y la puesta en marcha de una
empresa que asuma la administración de la prestación del servicio.
En este contexto, para 1994 fue creada la empresa Aguas de Monagas y,
en el siguiente año, se creó la empresa Hidrolara. A ellas se agregaron, en
1998, las empresas Aguas de Mérida, Aguas de Portuguesa y Aguas de Yaracuy.
Adicionalmente, se han iniciado los procesos y se han constituido empresas
en varias entidades federales.
Transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos y vialidad
Servicios portuarios
En materia de puertos, literalmente se trata de un rescate del abandono y de
la ineficiencia en que había caído este servicio estratégico cuando era admi-
La descentralización en Venezuela 281
nistrado por el gobierno central, a través del Instituto Nacional de Puertos,
ente que llegó a ser uno de los símbolos del clientelismo y la corrupción más
abiertos del país.
Destaca, en primer término, el desarrollo del puerto de Puerto Cabello,
principal terminal de carga de Venezuela. Su logro inicial, al descentralizarse,
fue haber podido disminuir el número de personas que allí se registraba en la
nómina: de más de 5.000 personas (en su gran mayoría, obreros de baja calificación),
hoy el puerto se administra con 151 empleados profesionalizados
y entrenados, pertenecientes al Instituto Autónomo del Puerto, que pertenece
a la gobernación del Estado Carabobo; consecuentemente, las operaciones
quedaron en manos de las empresas privadas que allí se desempeñan. Tal medida
hizo que, desde el punto de vista financiero, Puerto Cabello pasara, de
una situación deficitaria, con pérdidas constantes para la nación superior a los
800 millones de bolívares de 1989, a ser una institución rentable que, para
1996, arrojaba ganancias superiores a los 5.000 millones de bolívares.
Servicios aeroportuarios
En los aeropuertos descentralizados del país, destaca la inversión realizada
por los gobiernos estatales para mejorar los servicios, la comodidad y la seguridad
de los usuarios. Reflejo de ello es la visión que se propusieron en el
aeropuerto de Maracaibo: “Convertir al aeropuerto internacional La Chinita
en un modelo de gerencia pública del sector servicios, que, además de satisfacer
y, en lo posible, superar, las expectativas de nuestros clientes internos
y externos, llegue a alcanzar el nivel de rentabilidad adecuado que le
permita mantenerse en un proceso de mejoramiento continuo de la calidad”.
De esta manera, el aeropuerto La Chinita ha visto incrementar el número
de pasajeros, de menos de 800.000 antes de la transferencia, a más de
un millón cien mil en los actuales momentos, y los ingresos, que eran inferiores
a los 90 millones para 1990, con pérdidas para el gobierno central,
hoy superan los 3.000 millones de bolívares anuales.
Vialidad interurbana
La vialidad interurbana del país ha mejorado notablemente durante el período
de la descentralización. Todas las entidades federales han dedicado gran-
282 Carlos Mascareño
des inversiones, lo que queda demostrado a través de la utilización del FIDES
y de la ley de asignaciones económicas especiales, en donde la vialidad
ha resultado ser el subsector de mayor prioridad. Destacan, en esta materia,
los servicios entre Caracas–Valencia a través de la autopista regional del centro
y, luego, hasta Barquisimeto y Maracaibo. Son cerca de 800 kilómetros
de vías en buen estado, mantenimiento y belleza paisajística la que exhiben,
en particular, los sectores de los Estados Aragua, Carabobo y Yaracuy.
De manera particular, el Estado Zulia ha logrado un mantenimiento
permanente a 1.500 kilómetros de vías internas de la entidad, así como de
300 Kms. de vías agrícolas, al utilizar, para el primer caso, el sistema de concesiones
viales, con una inversión privada superior a los 15 millardos de bolívares,
y al obtener ingresos, sólo en 1998, por más de 7 millardos para el
tesoro estatal. También Carabobo administra 2.800 kilómetros de carreteras,
y ofrece un buen servicio al conductor.
Ventajas y limitaciones de los programas sociales descentralizados
La nueva oferta de desarrollo social en los Estados y municipios, al calor de
la descentralización, es múltiple y variada. Actúan en áreas de infancia, alimentación,
empleo, salud, educación y comunidad, entre otras. No cabe
duda sobre la ventaja que supone el desarrollo de una oferta de programas
sociales de manera descentralizada. Es natural que los gobiernos estatales y
locales creen su propia dinámica ante la explosión y la creciente demanda
de la población.
Sin embargo, es observable el gran número de solapamiento y duplicación
de esfuerzos sobre una misma población objetivo, a la vez que se evidencia
la poca integración de criterios entre los tres niveles de gobierno para
enfrentar un problema que es común. Los gobiernos estatales y locales, al
decir de algunas autoridades territoriales, han estado ausentes en la discusión
del modelo de seguridad social de Venezuela.
Paralelamente, gobernaciones y alcaldías están obligadas a mejorar su
capacidad para asumir la complejidad que introduce la administración de
todos los programas sociales requeridos para amortizar la situación de pobreza.
Ante la pregunta de si estaría de acuerdo con que se le entregara la
administración de todos los programas sociales, un alcalde respondió con
La descentralización en Venezuela 283
sensatez que “no hay que morder más de lo que puedes masticar. La capacidad
de nosotros todavía es muy baja. Querer asumir más cosas por el simple
hecho de demostrar la importancia de la alcaldía nos parece una tentación
que hay que superar”.
En fin, alcanzar una mayor efectividad en la administración de los programas
sociales representa un problema nacional de gobierno. La integración
intergubernamental, bajo la premisa de que una mayor focalización se
logra con la descentralización, puede ser clave.
¿Qué opina la población sobre los servicios descentralizados?
A partir de la encuesta que aplicó el proyecto a los representantes de la sociedad
civil en los diferentes Estados y municipios de la muestra, y en la cual
se incluyó el tema de los servicios públicos, se ha obtenido un conjunto de
resultados cuyo resumen se presenta a continuación:
• Ante la pregunta: ¿Cuánto han mejorado los servicios públicos descentralizados
en relación a cuando no lo eran?, las respuestas arrojaron el siguiente
resultado en 1.031 opiniones:
Se observa cómo una gran mayoría le otorga algún grado de mejoría, aunque
sea “muy poco”, a los servicios ahora descentralizados. El 76,04% se
inscribe en esta línea.
• Ante la pregunta ¿Deben los servicios de educación, salud, programas sociales
y otros ser devueltos al gobierno central?, el resultado es como sigue:
284 Carlos Mascareño
Han mejorado mucho: 21,05%
Han mejorado poco: 31,02%
Han mejorado muy poco: 16,97%
No han mejorado: 12,51%
Han empeorado: 11,45%
El 86,23% de los encuestados no aprueba la devolución de los servicios descentralizados
al gobierno central. Se trata de una área que generó un altísimo
consenso, donde sólo un 9,7%, de 1.031 personas se pronunciaron
abiertamente a favor de tal propuesta, y una franja del 4,07% es indiferente
a la situación.
Las principales razones esgrimidas por el grupo que no está de acuerdo
con la devolución de los servicios al gobierno central fueron las siguientes:
• Los programas sociales y servicios se manejan mejor en el Estado:
28,3%.
• Los recursos deben ser controlados por los Estados: 23,31%.
• Cada Estado conoce sus necesidades: 11,88%.
• Volveríamos al centralismo y sería un retraso: 8,44%.
• No participarían las comunidades: 6,66%.
Es claro el pronunciamiento de la sociedad civil respecto a la gestión de los
servicios públicos bajo la descentralización. Según su opinión, es deseable la
cercanía de la administración del servicio al ciudadano, pues allí se controla
mejor su desempeño y, en alguna medida, éstos funcionan mejor. Así, el
proceso de descentralización venezolano posee el reto no sólo de mantener,
sino de incrementar la cantidad y la calidad de los servicios públicos descentralizados
en los próximos años. Si bien, como se vio anteriormente, existen
severas restricciones fiscales, es posible introducir fórmulas para la innovación
de la gestión, a través de la incorporación de la sociedad civil y del sector
privado en el manejo de los servicios.
La descentralización en Venezuela 285
Muy en desacuerdo: 24,64%
En desacuerdo: 61,59%
Ni de acuerdo, ni en desacuerdo: 4,07%
De acuerdo: 6,89%
Muy de acuerdo: 2,81%
Sociedad civil y sector privado en la gestión descentralizada:
una alianza difícil pero necesaria
Para obtener una visión más aproximada sobre la incidencia del proceso de
descentralización sobre la dinámica territorial, es conveniente analizar las relaciones
entre la sociedad civil, el sector privado y el Estado; allí, se requiere
conocer su grado de desarrollo, los canales de vinculación y hasta dónde
aquéllas son producto, efectivamente, de la descentralización. Basados en
entrevistas y sistematización de documentos sobre casos existentes, tanto en
los Estados y municipios de la muestra como en otros territorios, se pudo
lograr una aproximación al tema, cuyas características se expondrán a continuación.
La sociedad civil y las gobernaciones de Estados
Desde el inicio de la descentralización, en 1990, comenzaron a aparecer
modalidades de gestión en las gobernaciones que perseguían un vínculo orgánico
con la sociedad civil. Para julio de 1992, en el simposio que sobre la
modernización de las gobernaciones se realizara en la ciudad de Barquisimeto,
se presentaron de manera bastante sistematizada los siguientes casos:
• La Casa del Vecino, en el Estado Carabobo, cuyo objetivo central era
incentivar la organización de las comunidades de base.
• La gestión con los vecinos en los campos de salud y educación en la gobernación
de Caracas.
• La transferencia Estado–sociedad civil en el Estado Aragua.
• La participación
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